當(dāng)年國家疾控中心取英文名CCDC，是為效法美國，構(gòu)建強(qiáng)大的中央公共衛(wèi)生體系。然而，中國疾控從來就不是美國CDC那樣的全國一體化組織。
在擁有3500個(gè)各級(jí)疾控中心、19萬人員之眾的四級(jí)疾控體系中，塔尖的國家疾控中心更像一個(gè)研究中心。地方三級(jí)中心歸屬各地管轄，國家疾控中心僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
2009年新醫(yī)改，曾有意讓疾控系統(tǒng)承擔(dān)基本公衛(wèi)服務(wù)。疾控囿于科研機(jī)構(gòu)基因，長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，錯(cuò)過了一次拓展邊界直透基層的機(jī)遇。
新冠疫情中，CDC耗資數(shù)億、歷經(jīng)數(shù)年建成的直報(bào)系統(tǒng)，在早期近一個(gè)月未發(fā)揮作用。下一步，改革勢(shì)在必行。
坐落在京郊昌平的國家疾控中心，是一個(gè)平時(shí)不引人關(guān)注，而一旦關(guān)注就必有驚天動(dòng)地大事發(fā)生的機(jī)構(gòu)。
在它成立僅11個(gè)月后，中國發(fā)生了震驚世界的非典；在它成立18年后，中國又發(fā)生了新冠肺炎疫情。
在過去一個(gè)月內(nèi)，失責(zé)、只顧發(fā)論文、傳言掌門人高福被調(diào)查……國家疾控中心（CDC）經(jīng)歷了成立18年以來公眾最激烈的質(zhì)疑和信任危機(jī)。
不過，即便在質(zhì)疑聲最激烈時(shí)，一些有公信力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和專家，卻站出來為國家疾控中心及高福發(fā)聲。
2月27日，鐘南山在一個(gè)新聞發(fā)布會(huì)上表示，此次疫情蔓延，是因?yàn)椤?strong>我國CDC地位太低，只是衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門。在美國，CDC可以直通中央，不需要逐級(jí)申報(bào)，甚至在特殊情況下可以直接向社會(huì)公報(bào)。這是需要改變的，CDC的地位要提高，要有一定的行政權(quán)。”
鐘南山說出了一個(gè)對(duì)于國家疾控中心角色日漸清晰的認(rèn)知——
盡管受“國家疾控中心”這一名稱的影響，公眾一度認(rèn)定它是重大疫情的吹哨人和第一責(zé)任人，但實(shí)際上，國家疾控中心名實(shí)不副，無論從機(jī)制還是從實(shí)權(quán)上，都難堪重責(zé)。
國家疾控中心更像是一個(gè)研究中心，成立18年中，也曾有機(jī)會(huì)拓展邊界，卻因長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，最終錯(cuò)過了轉(zhuǎn)型機(jī)遇。
疫情仍在膠著。然而追尋中國疾控往事，籌劃未來，已經(jīng)開始。
“后來者”國家疾控中心
從北京城區(qū)驅(qū)車一路向北，進(jìn)入昌平界內(nèi)。過了大家耳熟能詳?shù)男剑俪隽吮本┳畲蟮沫h(huán)線北六環(huán)，駛?cè)胍粭l并不寬闊的東西向小路。
路兩邊白楊樹筆直向上，望去幾無人煙。初來此地的人，行在路中，往往一邊尋思前路何在，一邊又怕錯(cuò)過路口。驀然間——中國疾病預(yù)防控制中心的大門就出現(xiàn)在路的北邊。
國家疾控中心坐落在昌平區(qū)百善鎮(zhèn)一片55公頃的土地上。進(jìn)入寬敞氣派的大門后，豁然開朗。和門外淳樸的鄉(xiāng)間氣息截然不同，這里是經(jīng)過了最專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的國家級(jí)辦公科研園區(qū)。
園區(qū)的設(shè)置，無一不流露出2003年非典過后，中央財(cái)政對(duì)國家疾控中心巨額投入的痕跡。
進(jìn)入大門，走過幾百米長(zhǎng)的寬闊的主路，來到主樓跟前。有著挑高陽光大廳的灰色五層主樓，莊嚴(yán)，現(xiàn)代。主樓的西邊是食堂和專家公寓。主樓東南方，有一座小矮山，林蔭茂密，沿著蜿蜒的小路可以爬到山頂小亭子。山下有小湖，再往東行，暗紅色的小樓依次排開，這是傳染病所、病毒所、性病艾滋病中心等直屬單位的辦公樓、實(shí)驗(yàn)室。樓間一些高大樹木應(yīng)是此地的“原住民”，而十幾年前興建時(shí)移植來的樹木也已郁郁蔥蔥。
中國疾控中心外景，紀(jì)勇攝
18年前的2002年1月，當(dāng)國家疾控中心設(shè)立時(shí)，外界更習(xí)慣叫它的英文簡(jiǎn)稱——CCDC（Chinese Center for Disease Control and Prevention），或稱為“中國CDC”。一個(gè)是在組織內(nèi)、編制上存在的“中國疾病預(yù)防控制中心”，一個(gè)是公眾口口相傳的“中國CDC”。
在很多熟識(shí)中國疾控往事的人士看來，當(dāng)年之所以取英文名CDC，正是為了效法大名鼎鼎的美國CDC，雄圖大略，勵(lì)精圖治，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的中央公共衛(wèi)生體系。然而，除了名稱完全一致，二者實(shí)質(zhì)上的相同之處極少。以至于多年來外界屢屢以美國CDC來要求中國CDC，而后者往往有口難辯。
與美國CDC不同，中國疾控從來就不具備一套真正的全國一體化組織。
作為中央一級(jí)的事業(yè)單位，國家疾控中心只是中國疾控體系中的一支。換言之，它只是一個(gè)中心，如今擁有2000余名人員。與之相應(yīng)的，則是省、市、縣三級(jí)的疾控中心，總計(jì)達(dá)3500余個(gè)之多，在全國擁有19萬人之眾。
中央的這一級(jí)疾控中心，與地方上的三級(jí)總計(jì)3500個(gè)疾控中心，雖然都叫疾控中心，卻有著截然不同的緣起。整個(gè)疾控體系并非一個(gè)自上而下一貫到底的四級(jí)結(jié)構(gòu)。
國家疾控中心設(shè)立于2002年1月23日，是在中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的基礎(chǔ)上集成而來。中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院成立于1986年。它的前身，又是1983年衛(wèi)生部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中國預(yù)防醫(yī)學(xué)中心。
國家疾控中心成立之初，就是衛(wèi)生部下屬的“全額事業(yè)單位”。所謂“全額”，是指由財(cái)政全額撥款供養(yǎng)，不許、也無需另行創(chuàng)收。因?yàn)槭敲撎ビ陬A(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院，底子里是個(gè)研究機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)強(qiáng)項(xiàng)，主要是圍繞重大疾病的研究、預(yù)防和控制。如今中國疾控中心下屬的幾個(gè)大所和中心，就是圍繞幾大類型的疾病布局設(shè)置的，如傳染病所（針對(duì)細(xì)菌性傳染）、病毒病所、寄生蟲病所、性病艾滋病中心、結(jié)核病中心、職業(yè)病所等等。
2003年非典爆發(fā)，剛成立不到11個(gè)月的國家疾控中心備受關(guān)注，在病原體識(shí)別、疫情預(yù)警方面鮮有建樹的疾控，因設(shè)立不久，并未受到過多指責(zé)，并迎來了巨大的歷史機(jī)遇。
非典之后，各級(jí)財(cái)政給予全國疾控體系巨額的預(yù)算投入。2003年之后數(shù)年間，中央財(cái)政對(duì)國家疾控中心投入很大，投向除了全額預(yù)算管理所必需的“養(yǎng)人”費(fèi)用，很多都化作了各種樓所、實(shí)驗(yàn)室、信息化網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。
國家疾控中心如今的昌平新址，正是在非典之后的2004年開工建設(shè)。此前，疾控中心位于北京二環(huán)內(nèi)南緯路，占地偏狹。辦公室和實(shí)驗(yàn)室不分，甚至在樓道里做實(shí)驗(yàn)，根本達(dá)不到實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)要求。更重要的是，南緯路舊址置于人口稠密的市區(qū)，存在毒種泄漏和染毒試驗(yàn)動(dòng)物逃逸的隱患，因此決定遷址新建。首期工程2004年6月動(dòng)工，總投資6.3億元，總建筑面積7.6萬平方米。
至2008前左右，歷經(jīng)四五年的建設(shè)，中國疾控中心已具備如今的建制與規(guī)模，功能完備，水平已與2002年初建時(shí)完全不在一個(gè)級(jí)別上了。
3500個(gè)地方疾控中心可溯至1953年
與中央級(jí)的國家疾控中心——1983年方有雛形、2002年才正式設(shè)立、定位從預(yù)防醫(yī)學(xué)科研逐步擴(kuò)大到疾控——不同，省、市、縣三級(jí)疾控中心的歷史遠(yuǎn)為悠久，定位向來清晰，經(jīng)驗(yàn)十分豐富，最早可溯及1953年。
1953年1月26日，中央政府批準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)創(chuàng)建衛(wèi)生防疫站。從省一直建到每個(gè)縣，兩千余衛(wèi)生防疫站很快建成。同期，愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)發(fā)起，“滅四害”（當(dāng)年是老鼠、麻雀、蚊子、蒼蠅；后來麻雀成了益鳥，替換成了蟑螂）如火如荼，其大部分工作都由各地防疫站承擔(dān)落實(shí)。
各地防疫站是全額事業(yè)單位，人員工資、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用國家全包。從上世紀(jì)50年代至60年代，舉國上下的傳染病大戰(zhàn)此起彼伏，從鼠疫、霍亂到天花，再從寄生蟲病、出血熱到麻疹，一個(gè)個(gè)傳染病都被控制乃至根除。這些波瀾壯闊的群眾戰(zhàn)爭(zhēng)中，各地防疫站沖鋒在前，出力最多。
至上世紀(jì)70年代末，中國境內(nèi)，絕大多數(shù)重大傳染病已被蕩平。與此同時(shí)，時(shí)代的巨輪滾滾向前，掀開了市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的新篇章。
市場(chǎng)化大潮席卷下，各地醫(yī)院聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛走上自我創(chuàng)收之路。一旦醫(yī)院市場(chǎng)化，遂迅速波及同處醫(yī)療體系的各級(jí)衛(wèi)生防疫站。
70年代末80年代初的防疫站，防控傳染病的工作雖仍是主要職責(zé)，但因疫苗普及，各類傳染病大幅得到控制，這一工作雖重要但已不緊要。和醫(yī)院不同，防疫站沒有診療收入，從哪里創(chuàng)收？
在“給政策不給錢”的年代，各級(jí)防疫站不約而同，以疫苗注射為重要財(cái)源。在計(jì)劃免疫免費(fèi)疫苗還未開展的年代，民眾需要接種的各種疫苗都經(jīng)防疫站之手。這一濫觴綿延不斷，直到今天各級(jí)疾控仍在“經(jīng)營(yíng)”各種（計(jì)劃免疫之外的）收費(fèi)疫苗接種。
另一方面，當(dāng)年衛(wèi)生監(jiān)督檢查職能也在防疫站麾下。衛(wèi)生監(jiān)督檢查的范圍主要包含食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生等。有了監(jiān)督、檢查職責(zé)，也就有了執(zhí)法權(quán)。在那個(gè)年代，尚未明確“收支兩條線”，有了執(zhí)法權(quán)，自然也就有了收入，這些收入即被“自收自支”。
至上世紀(jì)90年代中后期，防疫站創(chuàng)收之風(fēng)愈演愈烈。太平時(shí)期對(duì)傳染病防控松弛，而疫苗接種、衛(wèi)生監(jiān)督檢查反而成了主業(yè)。至2000年前后，社會(huì)上已屢有質(zhì)疑聲浪，認(rèn)為長(zhǎng)此以往，防疫站已無存在必要。
防疫站是去是留？
艱難集成：從衛(wèi)生防疫站到疾控中心
此時(shí)，中國衛(wèi)生防疫界有識(shí)之士放眼望世界，已知美國CDC之聲名卓著、強(qiáng)大高效。
成立于1946年7月的美國CDC，當(dāng)初也是“起于寒微”。當(dāng)年，美國爆發(fā)瘧疾，東南邊陲的喬治亞州系重災(zāi)區(qū)。美國CDC就是在喬治亞州首府亞特蘭大發(fā)起成立，起初辦公場(chǎng)所僅是“一棟小樓的其中一層”。
美國CDC歸屬聯(lián)邦政府的衛(wèi)生部。最初，CDC爭(zhēng)取到了衛(wèi)生部1000萬美元預(yù)算，雇傭了不到400人，迅速投入瘧疾大戰(zhàn)中去，首要任務(wù)就是防止瘧疾跨州蔓延全國。瘧疾源頭是蚊子，所以CDC的主要配備就是“三大件”：卡車、噴藥器、鏟子。
消滅掉蚊子和瘧疾之后，極具志向和眼光的CDC發(fā)起人Joseph Mountin，開始將部門職責(zé)擴(kuò)充為所有傳染病的防控，從此將一個(gè)“出身渺小”的部門不斷擴(kuò)容壯大。1947年，CDC以10美元的名義價(jià)格在亞特蘭大購置15英畝土地（約合6萬平方米），興建辦公和科研大樓，此地至今仍是美國CDC總部所在。
在由瘧疾防控向全部傳染病防控?cái)U(kuò)容后，CDC與時(shí)俱進(jìn)，開疆拓土。譬如，在全球?qū)α餍胁W(xué)尚無概念之時(shí)，美國CDC已自發(fā)部署疾病系統(tǒng)，范圍也從傳染病擴(kuò)展至非傳染性的其他重大、多發(fā)疾病。
2000年前后，呈現(xiàn)在中國疾控界眼前的美國CDC，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已是一個(gè)龐然大物。其職能涵蓋疾病防控、健康促進(jìn)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)等三大類，技術(shù)先進(jìn)、功能強(qiáng)大，雇員已有五六千人。
2000年，時(shí)任中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院院長(zhǎng)李立明，正是對(duì)標(biāo)美國CDC，提出發(fā)起設(shè)立中國CDC的構(gòu)想。在李立明牽頭之下，國家疾控中心于當(dāng)年籌建，立意高遠(yuǎn)，目光遠(yuǎn)大：疾控事業(yè)要向“大衛(wèi)生”邁進(jìn)，中國CDC要涵蓋疾病預(yù)防控制、健康保護(hù)和健康促進(jìn)三大領(lǐng)域。
李立明，國家疾控中心首任主任，現(xiàn)為北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。資料圖。
2002年，在中央層面，國家疾控中心嶄新亮相，李立明出任首任主任。在地方層面，省、市、縣三級(jí)數(shù)千個(gè)衛(wèi)生防疫站也開始改制。改制步驟，是陸續(xù)將衛(wèi)生監(jiān)督職能剝離，轉(zhuǎn)而在各地衛(wèi)生廳（局）之下設(shè)置衛(wèi)生監(jiān)督所。在不少地方，這一動(dòng)作，將原防疫站三分之一的人員剝離了出去。其后，各地防疫站更名疾控中心，仍是衛(wèi)生局下屬的事業(yè)單位。至于是“全額單位”（全額撥款），還是“差額單位”（部分撥款，部分資金自籌），由各地衛(wèi)生局自定。但大多數(shù)成為“全額單位”，由地方財(cái)政撥款供養(yǎng)。
各地防疫站轉(zhuǎn)疾控中心后，在傳統(tǒng)的“五大衛(wèi)生”（傳染病、職業(yè)衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生）之外，也逐步增設(shè)“大衛(wèi)生”的新職能，比如慢性病（高血壓、糖尿病和結(jié)核病等）調(diào)查和社區(qū)管理、婦幼保健、營(yíng)養(yǎng)健康、老齡健康和健康教育等。相較國家疾控中心，地方各級(jí)疾控中心更重執(zhí)行和實(shí)操。
2003年至2008年前后，從中央至地方，“1+3”的疾控體系已經(jīng)初步創(chuàng)建。絕大多數(shù)地方的防疫站已改為疾控中心，極少數(shù)未改的也在2010年左右改制完畢。
在行政上，地方三級(jí)超過3500個(gè)疾控中心，分別歸屬各地衛(wèi)生廳（局）管轄，人員薪酬、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也由前者負(fù)擔(dān)。因而，各地衛(wèi)生廳局是各地疾控中心真正的“衣食父母”。在業(yè)務(wù)上，這3500余個(gè)疾控中心接受國家疾控中心的指導(dǎo)，然而——也僅是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”而已。
同樣在2003年~2008年期間，“1+3”疾控體系也在不斷演進(jìn)。整體上，中央層面的“1”動(dòng)作較大，而地方上的“3”改變不大。在國家疾控中心，至少在形式上，已有將全部重大疾病預(yù)防控制納入彀中的氣象。中心雖仍以疾病科研見長(zhǎng)，但亦積極創(chuàng)建各類重大疾病的防控實(shí)踐能力，并進(jìn)一步夯實(shí)覆蓋環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)健康、婦幼保健、老年保健、少兒及學(xué)校衛(wèi)生、控?zé)煛⑿l(wèi)生應(yīng)急等領(lǐng)域。
重金打造的＂合作＂：疫情直報(bào)系統(tǒng)
這期間，在傳染病防控主業(yè)上，國家CDC與各地疾控合力，逐步創(chuàng)建起疫情直報(bào)系統(tǒng)。直報(bào)系統(tǒng)全稱為“中國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，民間俗稱“傳染病直報(bào)網(wǎng)”，始建于2003年下半年，2004年1月1日起試運(yùn)行，4月1日起正式運(yùn)行。
這是一個(gè)“縱向到底，橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。“縱向到底”是指，全國包括基層每個(gè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)法定傳染病疫情后，由診斷醫(yī)生填傳染病報(bào)告卡，然后直接通過該網(wǎng)絡(luò)上報(bào)個(gè)案信息。該個(gè)案信息將直達(dá)國家疾控中心及國家衛(wèi)健委，也同時(shí)到達(dá)該衛(wèi)生機(jī)構(gòu)所在的縣、地市及省衛(wèi)健委相關(guān)部門與疾控中心。“橫向到邊”是指，它覆蓋全國各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)及所有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。從而使得各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)均能在第一時(shí)間得到轄區(qū)內(nèi)的傳染病發(fā)生情況。
直報(bào)系統(tǒng)建成時(shí)，是為應(yīng)對(duì)國家確定的甲、乙、丙三類近40種傳染病的上報(bào)工作。所謂“直報(bào)”，也即任何一家聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由省及市，由縣至鄉(xiāng)，無論是大三甲醫(yī)院，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，一旦發(fā)現(xiàn)三類傳染病中的任何一種，即可由所在醫(yī)療機(jī)構(gòu)專人輸入計(jì)算機(jī)。所有計(jì)算機(jī)經(jīng)由專網(wǎng)連接，理論上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的個(gè)體傳染病例，無需百分百確診（只需疑似）、無需申請(qǐng)批準(zhǔn)，無需任何中間環(huán)節(jié)，即可通過這個(gè)24小時(shí)開放的直報(bào)系統(tǒng)，第一時(shí)間直達(dá)上級(jí)疾控中心，且即時(shí)直達(dá)國家疾控中心。
2004年起，衛(wèi)生部下發(fā)“不明原因肺炎”報(bào)告的規(guī)定，從此，在此前確定的近40種傳染病之外，不明原因肺炎病例亦須上報(bào)。直報(bào)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)邏輯，在于打破層級(jí)，互通信息，裨使中樞與末梢無遠(yuǎn)弗屆、時(shí)時(shí)相通。數(shù)年來，中國疾控的這套直報(bào)系統(tǒng)通過不斷升級(jí)改造，已不斷增強(qiáng)智能處理信息的功能。譬如，一旦某種傳染病在系統(tǒng)中有時(shí)間或者空間上的聚集，系統(tǒng)即會(huì)自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警信號(hào)，第一時(shí)間轉(zhuǎn)人工進(jìn)行核實(shí)和分析。
2003年至2008年，包括疫情直報(bào)系統(tǒng)在內(nèi)的中國疾控體系，已基本完成布局：從中央到地方，四級(jí)疾控中心業(yè)數(shù)年來業(yè)已使用了大量財(cái)政預(yù)算。從人員編制到運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，從硬件設(shè)施到科研軟實(shí)力，從傳染病防控定位拓展至大衛(wèi)生，“3+1”疾控體系看似羽翼豐滿。
2009年新醫(yī)改，CDC錯(cuò)失轉(zhuǎn)型機(jī)遇
2009年，發(fā)生了影響中國疾控的一件大事。而這本是國家疾控中心穿透基層的一次絕佳機(jī)遇。
這年3月17日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，是為中國新一輪醫(yī)改的綱領(lǐng)。
在《意見》框架性地提出醫(yī)藥衛(wèi)生四大體系中，公共衛(wèi)生服務(wù)體系，排名四大體系之首。
公共衛(wèi)生服務(wù)有兩大領(lǐng)域：一是涉及公共衛(wèi)生的日常工作，包括疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督、計(jì)劃生育等；一是重點(diǎn)工作，包括重大疾病防控體系，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制。重大疾病中，既包括傳染病，也包括嚴(yán)重威脅人民健康的慢性非傳染疾病、地方病、職業(yè)病和出生缺陷等。
在設(shè)計(jì)公共衛(wèi)生服務(wù)責(zé)任體系時(shí)，曾提出在2009年~2011年三年間，首先落實(shí)“基本公共衛(wèi)生服務(wù)”。所謂基本公共衛(wèi)生，初期指疾病預(yù)防控制、婦幼保健、健康教育等三大項(xiàng)，此為公共衛(wèi)生服務(wù)中的“基本項(xiàng)”。
基本公共衛(wèi)生服務(wù)身負(fù)“保基本”和“強(qiáng)基層”兩項(xiàng)使命，在政策設(shè)計(jì)上身負(fù)厚望。為此，確立了極其罕見的財(cái)政保障機(jī)制。2009年，按常住人口計(jì)人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于15元，此后逐年提高到69元。這是財(cái)政安排中極其罕見的“法定籌資”機(jī)制，意味著在不論需求的前提下，先行將資金籌集到位。不是“事等錢”而是“錢等事”，決策層對(duì)此政策重視可見一斑。
當(dāng)時(shí)，衛(wèi)生部曾有意讓疾控系統(tǒng)來承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)。然而，疾控囿于科研機(jī)構(gòu)基因，長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，最終未能承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的職能。一來，自身強(qiáng)項(xiàng)在于傳染病防控，更愿集中精力于優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域；二來，婦幼保健、健康教育兩項(xiàng)，當(dāng)時(shí)看來邊緣化而繁瑣，為此增加的人頭費(fèi)起初不過15元~20元，疾控缺乏新增管理職能的動(dòng)力。
最終，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的管理職能，被委派給衛(wèi)生部基層司。
在基層司接手后，工作重點(diǎn)主要是部署城鄉(xiāng)居民健康建檔，重點(diǎn)涵蓋高血壓、糖尿病等慢性病，以及精神類疾病。具體工作實(shí)施，乃由基層司每年將公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，按人頭總計(jì)，分解給基層的各個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，再由后者具體落實(shí)執(zhí)行。
逾十年之后的今天，老齡化、慢性非傳染疾病已成為中國大健康醫(yī)療領(lǐng)域的頭號(hào)挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生服務(wù)，而今已與“健康中國”戰(zhàn)略緊密連接。
而在國家疾控中心這一邊，也錯(cuò)過了一次拓展邊界直透基層的機(jī)遇。由此，它未能借勢(shì)發(fā)展與美國CDC“疾病防控”類似的行政職權(quán)，盡管還保有一定的編制和經(jīng)費(fèi)，在職能定位上更加偏向技術(shù)服務(wù)與咨詢功能，然而下無支腳，地位尷尬。
新冠疫情后，中國疾控向何處去？
此次新冠疫情中，中國疾控重點(diǎn)突破是在技術(shù)層面。
病毒基因測(cè)序、病原溯源、病例檢測(cè)、疫苗研制，一早即已鋪開。國家疾控中心更是分派數(shù)批人員馳援湖北，尤其是在病毒檢測(cè)方面著力，加速了病例確診。
而疾控所受指摘，在于掌門人高福引以為傲的耗資數(shù)億、歷經(jīng)數(shù)年建成的直報(bào)系統(tǒng)，在疫情早期近一個(gè)月未發(fā)揮作用。武漢當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)早期疑似病例時(shí)，并未通過直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)，而仍舊采取口頭、郵件方式向衛(wèi)健系統(tǒng)上級(jí)報(bào)告。由此暴露，在遇到不明傳染病例時(shí)，一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)既無意識(shí)、亦無動(dòng)力和技能使用直報(bào)系統(tǒng)，而這恰恰是最需直報(bào)“吹哨”之時(shí)。
大疫當(dāng)前，包括疾控界在內(nèi)的社會(huì)各界，已在籌謀下一步。
社會(huì)輿情之一，指出中國疾控體系長(zhǎng)期投入不足，人才流失嚴(yán)重。致使遭遇此番大疫，各方面均猝不及防，初期失守。
此種觀點(diǎn)，將疫情中反應(yīng)速度不及政策設(shè)計(jì)預(yù)期，歸咎為投入不足。
中國疾控界內(nèi)部對(duì)此多有呼應(yīng)。有關(guān)人才流失問題，已是數(shù)年來從中央到地方各級(jí)疾控中心不爭(zhēng)的事實(shí)。人才流失，首要原因是預(yù)算不足，待遇低下。
但是，從公開的各級(jí)財(cái)政公共衛(wèi)生投入資金來看，“預(yù)算不足論”似乎并不成立。無論是從“基本公共衛(wèi)生投入”的“大疾控”經(jīng)費(fèi)來看，還是從各級(jí)疾控人員辦公科研經(jīng)費(fèi)保障的“小疾控”經(jīng)費(fèi)來看，財(cái)政投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增速和財(cái)政支出平均增速。作為一個(gè)全額事業(yè)機(jī)構(gòu)，疾控中心的人員待遇受到法定約束，自然無法和自收自支裁量權(quán)更大的公立醫(yī)院相比，更無法與市場(chǎng)化的研究院所相比。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，疾控與其抱怨資源不足，不如積極選擇向公共衛(wèi)生的大領(lǐng)域靠攏，承擔(dān)更多職責(zé)，爭(zhēng)取更多資源。如今，公共衛(wèi)生地位上升，應(yīng)緊隨“健康中國”戰(zhàn)略，將地方疾控與中央集成，因應(yīng)日益嚴(yán)重的老齡化、慢病危機(jī)。如此，則中國疾控可能發(fā)展為一個(gè)覆蓋一切重大疾病防控、將健康防線整體前移至廣闊的公衛(wèi)領(lǐng)域、兼具科研實(shí)力與行政能力的全新疾控體系。
社會(huì)輿情之二，在于疾控的職能內(nèi)在沖突。中國疾控體系學(xué)習(xí)借鑒自美國，但僅僅是形似。塔尖的國家疾控中心更像一個(gè)研究中心，利用疫情直報(bào)體系獲取數(shù)據(jù)，優(yōu)勢(shì)在于科研而不是疫情防控。在中國的事業(yè)單位評(píng)價(jià)體系中，科研成果是巨大的“生產(chǎn)力”，可轉(zhuǎn)化為職稱、頭銜和職務(wù)，最終是實(shí)實(shí)在在的收益。
投入使用十?dāng)?shù)年的疫情直報(bào)系統(tǒng)，每時(shí)每刻均在捕捉搜集各地三大類近40種傳染病病例，數(shù)量驚人。
但在疾控體系中，這一大數(shù)據(jù)的最好用途，是被用作科研。搜索學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫，各級(jí)疾控中心每年產(chǎn)生的科研論文，不少于同級(jí)的三甲醫(yī)院。
在最近的新冠疫情中，中國疾控掌門人的論文風(fēng)波，其實(shí)也深深源于這一機(jī)構(gòu)的基因：重科研而非公共衛(wèi)生緊急處置。而它的對(duì)標(biāo)美國CDC，恰恰是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中極為強(qiáng)勢(shì)的吹哨者，全國重大疾病的應(yīng)急處置中心。
因此，在中國的政府架構(gòu)中，對(duì)應(yīng)急公共衛(wèi)生的處置存在一定的職能沖突：部門立法的《傳染病防治法》賦予國家衛(wèi)健委官方吹哨者地位，衛(wèi)健委依賴于國家疾控實(shí)現(xiàn)這一職能，而后者是一個(gè)科研主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。另一邊，本屆政府改革的成果之一的應(yīng)急管理部空有資源、經(jīng)驗(yàn)和體制卻無緣置喙，也缺乏相應(yīng)的專業(yè)人士。造成在政府的傳染病預(yù)警體系中，實(shí)際職能的落實(shí)存有缺位。
因此，疾控中心的職能配備和日常激勵(lì)如何協(xié)調(diào)，是徹底導(dǎo)入應(yīng)急事務(wù)管理體系，疾控退位成為專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)？還是成長(zhǎng)為美國CDC那樣的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“應(yīng)急事務(wù)部”，有待觀察。
社會(huì)輿情之三，是主張給予中國疾控中心更大權(quán)力，令其在行政、技術(shù)兩方面均能貫穿到底，對(duì)其之下的三級(jí)疾控中心實(shí)施真正的管理。與之對(duì)應(yīng)，直接將疾控體系升級(jí)，從衛(wèi)健委體系中剝離出來，設(shè)立獨(dú)立的疾控局，實(shí)現(xiàn)條條的垂直管理，在衛(wèi)健委之外自成一套行政體系，類似國家藥監(jiān)局體系。
然而，中國疾控的“3+1”體系，有其歷史成因。此外，簡(jiǎn)單以單一垂直的組織管理架構(gòu)，作為解決一切難題、推動(dòng)改革前行的處方，也忽略了政府組織管理的復(fù)雜性。即便在一個(gè)垂直的行政管理體系之中，依然存在各級(jí)間的上下溝通、部門間的平行協(xié)調(diào)。而這個(gè)垂直的行政管理體系，亦須與其他政府體系溝通協(xié)調(diào)。尤其是當(dāng)遭遇新冠疫情這樣的突發(fā)重大事件，必須以全社會(huì)的動(dòng)員來應(yīng)對(duì)，任何部門，哪怕是重中之重的疾控部門，亦無力單獨(dú)應(yīng)對(duì)。
疫情過后，中國疾控體系將往何處去？決策層將以何種思維主導(dǎo)改革？改革又將如何具體實(shí)施？
公眾拭目以待。
無論如何，改革勢(shì)在必行。
當(dāng)年國家疾控中心取英文名CCDC，是為效法美國，構(gòu)建強(qiáng)大的中央公共衛(wèi)生體系。然而，中國疾控從來就不是美國CDC那樣的全國一體化組織。
在擁有3500個(gè)各級(jí)疾控中心、19萬人員之眾的四級(jí)疾控體系中，塔尖的國家疾控中心更像一個(gè)研究中心。地方三級(jí)中心歸屬各地管轄，國家疾控中心僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
2009年新醫(yī)改，曾有意讓疾控系統(tǒng)承擔(dān)基本公衛(wèi)服務(wù)。疾控囿于科研機(jī)構(gòu)基因，長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，錯(cuò)過了一次拓展邊界直透基層的機(jī)遇。
新冠疫情中，CDC耗資數(shù)億、歷經(jīng)數(shù)年建成的直報(bào)系統(tǒng)，在早期近一個(gè)月未發(fā)揮作用。下一步，改革勢(shì)在必行。
坐落在京郊昌平的國家疾控中心，是一個(gè)平時(shí)不引人關(guān)注，而一旦關(guān)注就必有驚天動(dòng)地大事發(fā)生的機(jī)構(gòu)。
在它成立僅11個(gè)月后，中國發(fā)生了震驚世界的非典；在它成立18年后，中國又發(fā)生了新冠肺炎疫情。
在過去一個(gè)月內(nèi)，失責(zé)、只顧發(fā)論文、傳言掌門人高福被調(diào)查……國家疾控中心（CDC）經(jīng)歷了成立18年以來公眾最激烈的質(zhì)疑和信任危機(jī)。
不過，即便在質(zhì)疑聲最激烈時(shí)，一些有公信力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和專家，卻站出來為國家疾控中心及高福發(fā)聲。
2月27日，鐘南山在一個(gè)新聞發(fā)布會(huì)上表示，此次疫情蔓延，是因?yàn)椤?strong>我國CDC地位太低，只是衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門。在美國，CDC可以直通中央，不需要逐級(jí)申報(bào)，甚至在特殊情況下可以直接向社會(huì)公報(bào)。這是需要改變的，CDC的地位要提高，要有一定的行政權(quán)。”
鐘南山說出了一個(gè)對(duì)于國家疾控中心角色日漸清晰的認(rèn)知——
盡管受“國家疾控中心”這一名稱的影響，公眾一度認(rèn)定它是重大疫情的吹哨人和第一責(zé)任人，但實(shí)際上，國家疾控中心名實(shí)不副，無論從機(jī)制還是從實(shí)權(quán)上，都難堪重責(zé)。
國家疾控中心更像是一個(gè)研究中心，成立18年中，也曾有機(jī)會(huì)拓展邊界，卻因長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，最終錯(cuò)過了轉(zhuǎn)型機(jī)遇。
疫情仍在膠著。然而追尋中國疾控往事，籌劃未來，已經(jīng)開始。
“后來者”國家疾控中心
從北京城區(qū)驅(qū)車一路向北，進(jìn)入昌平界內(nèi)。過了大家耳熟能詳?shù)男剑俪隽吮本┳畲蟮沫h(huán)線北六環(huán)，駛?cè)胍粭l并不寬闊的東西向小路。
路兩邊白楊樹筆直向上，望去幾無人煙。初來此地的人，行在路中，往往一邊尋思前路何在，一邊又怕錯(cuò)過路口。驀然間——中國疾病預(yù)防控制中心的大門就出現(xiàn)在路的北邊。
國家疾控中心坐落在昌平區(qū)百善鎮(zhèn)一片55公頃的土地上。進(jìn)入寬敞氣派的大門后，豁然開朗。和門外淳樸的鄉(xiāng)間氣息截然不同，這里是經(jīng)過了最專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)的國家級(jí)辦公科研園區(qū)。
園區(qū)的設(shè)置，無一不流露出2003年非典過后，中央財(cái)政對(duì)國家疾控中心巨額投入的痕跡。
進(jìn)入大門，走過幾百米長(zhǎng)的寬闊的主路，來到主樓跟前。有著挑高陽光大廳的灰色五層主樓，莊嚴(yán)，現(xiàn)代。主樓的西邊是食堂和專家公寓。主樓東南方，有一座小矮山，林蔭茂密，沿著蜿蜒的小路可以爬到山頂小亭子。山下有小湖，再往東行，暗紅色的小樓依次排開，這是傳染病所、病毒所、性病艾滋病中心等直屬單位的辦公樓、實(shí)驗(yàn)室。樓間一些高大樹木應(yīng)是此地的“原住民”，而十幾年前興建時(shí)移植來的樹木也已郁郁蔥蔥。
中國疾控中心外景，紀(jì)勇攝
18年前的2002年1月，當(dāng)國家疾控中心設(shè)立時(shí)，外界更習(xí)慣叫它的英文簡(jiǎn)稱——CCDC（Chinese Center for Disease Control and Prevention），或稱為“中國CDC”。一個(gè)是在組織內(nèi)、編制上存在的“中國疾病預(yù)防控制中心”，一個(gè)是公眾口口相傳的“中國CDC”。
在很多熟識(shí)中國疾控往事的人士看來，當(dāng)年之所以取英文名CDC，正是為了效法大名鼎鼎的美國CDC，雄圖大略，勵(lì)精圖治，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的中央公共衛(wèi)生體系。然而，除了名稱完全一致，二者實(shí)質(zhì)上的相同之處極少。以至于多年來外界屢屢以美國CDC來要求中國CDC，而后者往往有口難辯。
與美國CDC不同，中國疾控從來就不具備一套真正的全國一體化組織。
作為中央一級(jí)的事業(yè)單位，國家疾控中心只是中國疾控體系中的一支。換言之，它只是一個(gè)中心，如今擁有2000余名人員。與之相應(yīng)的，則是省、市、縣三級(jí)的疾控中心，總計(jì)達(dá)3500余個(gè)之多，在全國擁有19萬人之眾。
中央的這一級(jí)疾控中心，與地方上的三級(jí)總計(jì)3500個(gè)疾控中心，雖然都叫疾控中心，卻有著截然不同的緣起。整個(gè)疾控體系并非一個(gè)自上而下一貫到底的四級(jí)結(jié)構(gòu)。
國家疾控中心設(shè)立于2002年1月23日，是在中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院的基礎(chǔ)上集成而來。中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院成立于1986年。它的前身，又是1983年衛(wèi)生部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中國預(yù)防醫(yī)學(xué)中心。
國家疾控中心成立之初，就是衛(wèi)生部下屬的“全額事業(yè)單位”。所謂“全額”，是指由財(cái)政全額撥款供養(yǎng)，不許、也無需另行創(chuàng)收。因?yàn)槭敲撎ビ陬A(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院，底子里是個(gè)研究機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)強(qiáng)項(xiàng)，主要是圍繞重大疾病的研究、預(yù)防和控制。如今中國疾控中心下屬的幾個(gè)大所和中心，就是圍繞幾大類型的疾病布局設(shè)置的，如傳染病所（針對(duì)細(xì)菌性傳染）、病毒病所、寄生蟲病所、性病艾滋病中心、結(jié)核病中心、職業(yè)病所等等。
2003年非典爆發(fā)，剛成立不到11個(gè)月的國家疾控中心備受關(guān)注，在病原體識(shí)別、疫情預(yù)警方面鮮有建樹的疾控，因設(shè)立不久，并未受到過多指責(zé)，并迎來了巨大的歷史機(jī)遇。
非典之后，各級(jí)財(cái)政給予全國疾控體系巨額的預(yù)算投入。2003年之后數(shù)年間，中央財(cái)政對(duì)國家疾控中心投入很大，投向除了全額預(yù)算管理所必需的“養(yǎng)人”費(fèi)用，很多都化作了各種樓所、實(shí)驗(yàn)室、信息化網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。
國家疾控中心如今的昌平新址，正是在非典之后的2004年開工建設(shè)。此前，疾控中心位于北京二環(huán)內(nèi)南緯路，占地偏狹。辦公室和實(shí)驗(yàn)室不分，甚至在樓道里做實(shí)驗(yàn)，根本達(dá)不到實(shí)驗(yàn)室標(biāo)準(zhǔn)要求。更重要的是，南緯路舊址置于人口稠密的市區(qū)，存在毒種泄漏和染毒試驗(yàn)動(dòng)物逃逸的隱患，因此決定遷址新建。首期工程2004年6月動(dòng)工，總投資6.3億元，總建筑面積7.6萬平方米。
至2008前左右，歷經(jīng)四五年的建設(shè)，中國疾控中心已具備如今的建制與規(guī)模，功能完備，水平已與2002年初建時(shí)完全不在一個(gè)級(jí)別上了。
3500個(gè)地方疾控中心可溯至1953年
與中央級(jí)的國家疾控中心——1983年方有雛形、2002年才正式設(shè)立、定位從預(yù)防醫(yī)學(xué)科研逐步擴(kuò)大到疾控——不同，省、市、縣三級(jí)疾控中心的歷史遠(yuǎn)為悠久，定位向來清晰，經(jīng)驗(yàn)十分豐富，最早可溯及1953年。
1953年1月26日，中央政府批準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)創(chuàng)建衛(wèi)生防疫站。從省一直建到每個(gè)縣，兩千余衛(wèi)生防疫站很快建成。同期，愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)發(fā)起，“滅四害”（當(dāng)年是老鼠、麻雀、蚊子、蒼蠅；后來麻雀成了益鳥，替換成了蟑螂）如火如荼，其大部分工作都由各地防疫站承擔(dān)落實(shí)。
各地防疫站是全額事業(yè)單位，人員工資、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用國家全包。從上世紀(jì)50年代至60年代，舉國上下的傳染病大戰(zhàn)此起彼伏，從鼠疫、霍亂到天花，再從寄生蟲病、出血熱到麻疹，一個(gè)個(gè)傳染病都被控制乃至根除。這些波瀾壯闊的群眾戰(zhàn)爭(zhēng)中，各地防疫站沖鋒在前，出力最多。
至上世紀(jì)70年代末，中國境內(nèi)，絕大多數(shù)重大傳染病已被蕩平。與此同時(shí)，時(shí)代的巨輪滾滾向前，掀開了市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的新篇章。
市場(chǎng)化大潮席卷下，各地醫(yī)院聞風(fēng)而動(dòng)，紛紛走上自我創(chuàng)收之路。一旦醫(yī)院市場(chǎng)化，遂迅速波及同處醫(yī)療體系的各級(jí)衛(wèi)生防疫站。
70年代末80年代初的防疫站，防控傳染病的工作雖仍是主要職責(zé)，但因疫苗普及，各類傳染病大幅得到控制，這一工作雖重要但已不緊要。和醫(yī)院不同，防疫站沒有診療收入，從哪里創(chuàng)收？
在“給政策不給錢”的年代，各級(jí)防疫站不約而同，以疫苗注射為重要財(cái)源。在計(jì)劃免疫免費(fèi)疫苗還未開展的年代，民眾需要接種的各種疫苗都經(jīng)防疫站之手。這一濫觴綿延不斷，直到今天各級(jí)疾控仍在“經(jīng)營(yíng)”各種（計(jì)劃免疫之外的）收費(fèi)疫苗接種。
另一方面，當(dāng)年衛(wèi)生監(jiān)督檢查職能也在防疫站麾下。衛(wèi)生監(jiān)督檢查的范圍主要包含食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生等。有了監(jiān)督、檢查職責(zé)，也就有了執(zhí)法權(quán)。在那個(gè)年代，尚未明確“收支兩條線”，有了執(zhí)法權(quán)，自然也就有了收入，這些收入即被“自收自支”。
至上世紀(jì)90年代中后期，防疫站創(chuàng)收之風(fēng)愈演愈烈。太平時(shí)期對(duì)傳染病防控松弛，而疫苗接種、衛(wèi)生監(jiān)督檢查反而成了主業(yè)。至2000年前后，社會(huì)上已屢有質(zhì)疑聲浪，認(rèn)為長(zhǎng)此以往，防疫站已無存在必要。
防疫站是去是留？
艱難集成：從衛(wèi)生防疫站到疾控中心
此時(shí)，中國衛(wèi)生防疫界有識(shí)之士放眼望世界，已知美國CDC之聲名卓著、強(qiáng)大高效。
成立于1946年7月的美國CDC，當(dāng)初也是“起于寒微”。當(dāng)年，美國爆發(fā)瘧疾，東南邊陲的喬治亞州系重災(zāi)區(qū)。美國CDC就是在喬治亞州首府亞特蘭大發(fā)起成立，起初辦公場(chǎng)所僅是“一棟小樓的其中一層”。
美國CDC歸屬聯(lián)邦政府的衛(wèi)生部。最初，CDC爭(zhēng)取到了衛(wèi)生部1000萬美元預(yù)算，雇傭了不到400人，迅速投入瘧疾大戰(zhàn)中去，首要任務(wù)就是防止瘧疾跨州蔓延全國。瘧疾源頭是蚊子，所以CDC的主要配備就是“三大件”：卡車、噴藥器、鏟子。
消滅掉蚊子和瘧疾之后，極具志向和眼光的CDC發(fā)起人Joseph Mountin，開始將部門職責(zé)擴(kuò)充為所有傳染病的防控，從此將一個(gè)“出身渺小”的部門不斷擴(kuò)容壯大。1947年，CDC以10美元的名義價(jià)格在亞特蘭大購置15英畝土地（約合6萬平方米），興建辦公和科研大樓，此地至今仍是美國CDC總部所在。
在由瘧疾防控向全部傳染病防控?cái)U(kuò)容后，CDC與時(shí)俱進(jìn)，開疆拓土。譬如，在全球?qū)α餍胁W(xué)尚無概念之時(shí)，美國CDC已自發(fā)部署疾病系統(tǒng)，范圍也從傳染病擴(kuò)展至非傳染性的其他重大、多發(fā)疾病。
2000年前后，呈現(xiàn)在中國疾控界眼前的美國CDC，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已是一個(gè)龐然大物。其職能涵蓋疾病防控、健康促進(jìn)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)等三大類，技術(shù)先進(jìn)、功能強(qiáng)大，雇員已有五六千人。
2000年，時(shí)任中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院院長(zhǎng)李立明，正是對(duì)標(biāo)美國CDC，提出發(fā)起設(shè)立中國CDC的構(gòu)想。在李立明牽頭之下，國家疾控中心于當(dāng)年籌建，立意高遠(yuǎn)，目光遠(yuǎn)大：疾控事業(yè)要向“大衛(wèi)生”邁進(jìn)，中國CDC要涵蓋疾病預(yù)防控制、健康保護(hù)和健康促進(jìn)三大領(lǐng)域。
李立明，國家疾控中心首任主任，現(xiàn)為北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。資料圖。
2002年，在中央層面，國家疾控中心嶄新亮相，李立明出任首任主任。在地方層面，省、市、縣三級(jí)數(shù)千個(gè)衛(wèi)生防疫站也開始改制。改制步驟，是陸續(xù)將衛(wèi)生監(jiān)督職能剝離，轉(zhuǎn)而在各地衛(wèi)生廳（局）之下設(shè)置衛(wèi)生監(jiān)督所。在不少地方，這一動(dòng)作，將原防疫站三分之一的人員剝離了出去。其后，各地防疫站更名疾控中心，仍是衛(wèi)生局下屬的事業(yè)單位。至于是“全額單位”（全額撥款），還是“差額單位”（部分撥款，部分資金自籌），由各地衛(wèi)生局自定。但大多數(shù)成為“全額單位”，由地方財(cái)政撥款供養(yǎng)。
各地防疫站轉(zhuǎn)疾控中心后，在傳統(tǒng)的“五大衛(wèi)生”（傳染病、職業(yè)衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生）之外，也逐步增設(shè)“大衛(wèi)生”的新職能，比如慢性病（高血壓、糖尿病和結(jié)核病等）調(diào)查和社區(qū)管理、婦幼保健、營(yíng)養(yǎng)健康、老齡健康和健康教育等。相較國家疾控中心，地方各級(jí)疾控中心更重執(zhí)行和實(shí)操。
2003年至2008年前后，從中央至地方，“1+3”的疾控體系已經(jīng)初步創(chuàng)建。絕大多數(shù)地方的防疫站已改為疾控中心，極少數(shù)未改的也在2010年左右改制完畢。
在行政上，地方三級(jí)超過3500個(gè)疾控中心，分別歸屬各地衛(wèi)生廳（局）管轄，人員薪酬、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也由前者負(fù)擔(dān)。因而，各地衛(wèi)生廳局是各地疾控中心真正的“衣食父母”。在業(yè)務(wù)上，這3500余個(gè)疾控中心接受國家疾控中心的指導(dǎo)，然而——也僅是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”而已。
同樣在2003年~2008年期間，“1+3”疾控體系也在不斷演進(jìn)。整體上，中央層面的“1”動(dòng)作較大，而地方上的“3”改變不大。在國家疾控中心，至少在形式上，已有將全部重大疾病預(yù)防控制納入彀中的氣象。中心雖仍以疾病科研見長(zhǎng)，但亦積極創(chuàng)建各類重大疾病的防控實(shí)踐能力，并進(jìn)一步夯實(shí)覆蓋環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)健康、婦幼保健、老年保健、少兒及學(xué)校衛(wèi)生、控?zé)煛⑿l(wèi)生應(yīng)急等領(lǐng)域。
重金打造的＂合作＂：疫情直報(bào)系統(tǒng)
這期間，在傳染病防控主業(yè)上，國家CDC與各地疾控合力，逐步創(chuàng)建起疫情直報(bào)系統(tǒng)。直報(bào)系統(tǒng)全稱為“中國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，民間俗稱“傳染病直報(bào)網(wǎng)”，始建于2003年下半年，2004年1月1日起試運(yùn)行，4月1日起正式運(yùn)行。
這是一個(gè)“縱向到底，橫向到邊”的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。“縱向到底”是指，全國包括基層每個(gè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)法定傳染病疫情后，由診斷醫(yī)生填傳染病報(bào)告卡，然后直接通過該網(wǎng)絡(luò)上報(bào)個(gè)案信息。該個(gè)案信息將直達(dá)國家疾控中心及國家衛(wèi)健委，也同時(shí)到達(dá)該衛(wèi)生機(jī)構(gòu)所在的縣、地市及省衛(wèi)健委相關(guān)部門與疾控中心。“橫向到邊”是指，它覆蓋全國各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)及所有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。從而使得各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、疾控機(jī)構(gòu)均能在第一時(shí)間得到轄區(qū)內(nèi)的傳染病發(fā)生情況。
直報(bào)系統(tǒng)建成時(shí)，是為應(yīng)對(duì)國家確定的甲、乙、丙三類近40種傳染病的上報(bào)工作。所謂“直報(bào)”，也即任何一家聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由省及市，由縣至鄉(xiāng)，無論是大三甲醫(yī)院，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，一旦發(fā)現(xiàn)三類傳染病中的任何一種，即可由所在醫(yī)療機(jī)構(gòu)專人輸入計(jì)算機(jī)。所有計(jì)算機(jī)經(jīng)由專網(wǎng)連接，理論上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的個(gè)體傳染病例，無需百分百確診（只需疑似）、無需申請(qǐng)批準(zhǔn)，無需任何中間環(huán)節(jié)，即可通過這個(gè)24小時(shí)開放的直報(bào)系統(tǒng)，第一時(shí)間直達(dá)上級(jí)疾控中心，且即時(shí)直達(dá)國家疾控中心。
2004年起，衛(wèi)生部下發(fā)“不明原因肺炎”報(bào)告的規(guī)定，從此，在此前確定的近40種傳染病之外，不明原因肺炎病例亦須上報(bào)。直報(bào)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)邏輯，在于打破層級(jí)，互通信息，裨使中樞與末梢無遠(yuǎn)弗屆、時(shí)時(shí)相通。數(shù)年來，中國疾控的這套直報(bào)系統(tǒng)通過不斷升級(jí)改造，已不斷增強(qiáng)智能處理信息的功能。譬如，一旦某種傳染病在系統(tǒng)中有時(shí)間或者空間上的聚集，系統(tǒng)即會(huì)自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警信號(hào)，第一時(shí)間轉(zhuǎn)人工進(jìn)行核實(shí)和分析。
2003年至2008年，包括疫情直報(bào)系統(tǒng)在內(nèi)的中國疾控體系，已基本完成布局：從中央到地方，四級(jí)疾控中心業(yè)數(shù)年來業(yè)已使用了大量財(cái)政預(yù)算。從人員編制到運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，從硬件設(shè)施到科研軟實(shí)力，從傳染病防控定位拓展至大衛(wèi)生，“3+1”疾控體系看似羽翼豐滿。
2009年新醫(yī)改，CDC錯(cuò)失轉(zhuǎn)型機(jī)遇
2009年，發(fā)生了影響中國疾控的一件大事。而這本是國家疾控中心穿透基層的一次絕佳機(jī)遇。
這年3月17日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，是為中國新一輪醫(yī)改的綱領(lǐng)。
在《意見》框架性地提出醫(yī)藥衛(wèi)生四大體系中，公共衛(wèi)生服務(wù)體系，排名四大體系之首。
公共衛(wèi)生服務(wù)有兩大領(lǐng)域：一是涉及公共衛(wèi)生的日常工作，包括疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、應(yīng)急救治、采供血、衛(wèi)生監(jiān)督、計(jì)劃生育等；一是重點(diǎn)工作，包括重大疾病防控體系，以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制。重大疾病中，既包括傳染病，也包括嚴(yán)重威脅人民健康的慢性非傳染疾病、地方病、職業(yè)病和出生缺陷等。
在設(shè)計(jì)公共衛(wèi)生服務(wù)責(zé)任體系時(shí)，曾提出在2009年~2011年三年間，首先落實(shí)“基本公共衛(wèi)生服務(wù)”。所謂基本公共衛(wèi)生，初期指疾病預(yù)防控制、婦幼保健、健康教育等三大項(xiàng)，此為公共衛(wèi)生服務(wù)中的“基本項(xiàng)”。
基本公共衛(wèi)生服務(wù)身負(fù)“保基本”和“強(qiáng)基層”兩項(xiàng)使命，在政策設(shè)計(jì)上身負(fù)厚望。為此，確立了極其罕見的財(cái)政保障機(jī)制。2009年，按常住人口計(jì)人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于15元，此后逐年提高到69元。這是財(cái)政安排中極其罕見的“法定籌資”機(jī)制，意味著在不論需求的前提下，先行將資金籌集到位。不是“事等錢”而是“錢等事”，決策層對(duì)此政策重視可見一斑。
當(dāng)時(shí)，衛(wèi)生部曾有意讓疾控系統(tǒng)來承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)。然而，疾控囿于科研機(jī)構(gòu)基因，長(zhǎng)于研究而不善政策執(zhí)行，最終未能承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的職能。一來，自身強(qiáng)項(xiàng)在于傳染病防控，更愿集中精力于優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域；二來，婦幼保健、健康教育兩項(xiàng)，當(dāng)時(shí)看來邊緣化而繁瑣，為此增加的人頭費(fèi)起初不過15元~20元，疾控缺乏新增管理職能的動(dòng)力。
最終，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的管理職能，被委派給衛(wèi)生部基層司。
在基層司接手后，工作重點(diǎn)主要是部署城鄉(xiāng)居民健康建檔，重點(diǎn)涵蓋高血壓、糖尿病等慢性病，以及精神類疾病。具體工作實(shí)施，乃由基層司每年將公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)，按人頭總計(jì)，分解給基層的各個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，再由后者具體落實(shí)執(zhí)行。
逾十年之后的今天，老齡化、慢性非傳染疾病已成為中國大健康醫(yī)療領(lǐng)域的頭號(hào)挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生服務(wù)，而今已與“健康中國”戰(zhàn)略緊密連接。
而在國家疾控中心這一邊，也錯(cuò)過了一次拓展邊界直透基層的機(jī)遇。由此，它未能借勢(shì)發(fā)展與美國CDC“疾病防控”類似的行政職權(quán)，盡管還保有一定的編制和經(jīng)費(fèi)，在職能定位上更加偏向技術(shù)服務(wù)與咨詢功能，然而下無支腳，地位尷尬。
新冠疫情后，中國疾控向何處去？
此次新冠疫情中，中國疾控重點(diǎn)突破是在技術(shù)層面。
病毒基因測(cè)序、病原溯源、病例檢測(cè)、疫苗研制，一早即已鋪開。國家疾控中心更是分派數(shù)批人員馳援湖北，尤其是在病毒檢測(cè)方面著力，加速了病例確診。
而疾控所受指摘，在于掌門人高福引以為傲的耗資數(shù)億、歷經(jīng)數(shù)年建成的直報(bào)系統(tǒng)，在疫情早期近一個(gè)月未發(fā)揮作用。武漢當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)早期疑似病例時(shí)，并未通過直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)，而仍舊采取口頭、郵件方式向衛(wèi)健系統(tǒng)上級(jí)報(bào)告。由此暴露，在遇到不明傳染病例時(shí)，一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)既無意識(shí)、亦無動(dòng)力和技能使用直報(bào)系統(tǒng)，而這恰恰是最需直報(bào)“吹哨”之時(shí)。
大疫當(dāng)前，包括疾控界在內(nèi)的社會(huì)各界，已在籌謀下一步。
社會(huì)輿情之一，指出中國疾控體系長(zhǎng)期投入不足，人才流失嚴(yán)重。致使遭遇此番大疫，各方面均猝不及防，初期失守。
此種觀點(diǎn)，將疫情中反應(yīng)速度不及政策設(shè)計(jì)預(yù)期，歸咎為投入不足。
中國疾控界內(nèi)部對(duì)此多有呼應(yīng)。有關(guān)人才流失問題，已是數(shù)年來從中央到地方各級(jí)疾控中心不爭(zhēng)的事實(shí)。人才流失，首要原因是預(yù)算不足，待遇低下。
但是，從公開的各級(jí)財(cái)政公共衛(wèi)生投入資金來看，“預(yù)算不足論”似乎并不成立。無論是從“基本公共衛(wèi)生投入”的“大疾控”經(jīng)費(fèi)來看，還是從各級(jí)疾控人員辦公科研經(jīng)費(fèi)保障的“小疾控”經(jīng)費(fèi)來看，財(cái)政投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP增速和財(cái)政支出平均增速。作為一個(gè)全額事業(yè)機(jī)構(gòu)，疾控中心的人員待遇受到法定約束，自然無法和自收自支裁量權(quán)更大的公立醫(yī)院相比，更無法與市場(chǎng)化的研究院所相比。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，疾控與其抱怨資源不足，不如積極選擇向公共衛(wèi)生的大領(lǐng)域靠攏，承擔(dān)更多職責(zé)，爭(zhēng)取更多資源。如今，公共衛(wèi)生地位上升，應(yīng)緊隨“健康中國”戰(zhàn)略，將地方疾控與中央集成，因應(yīng)日益嚴(yán)重的老齡化、慢病危機(jī)。如此，則中國疾控可能發(fā)展為一個(gè)覆蓋一切重大疾病防控、將健康防線整體前移至廣闊的公衛(wèi)領(lǐng)域、兼具科研實(shí)力與行政能力的全新疾控體系。
社會(huì)輿情之二，在于疾控的職能內(nèi)在沖突。中國疾控體系學(xué)習(xí)借鑒自美國，但僅僅是形似。塔尖的國家疾控中心更像一個(gè)研究中心，利用疫情直報(bào)體系獲取數(shù)據(jù)，優(yōu)勢(shì)在于科研而不是疫情防控。在中國的事業(yè)單位評(píng)價(jià)體系中，科研成果是巨大的“生產(chǎn)力”，可轉(zhuǎn)化為職稱、頭銜和職務(wù)，最終是實(shí)實(shí)在在的收益。
投入使用十?dāng)?shù)年的疫情直報(bào)系統(tǒng)，每時(shí)每刻均在捕捉搜集各地三大類近40種傳染病病例，數(shù)量驚人。
但在疾控體系中，這一大數(shù)據(jù)的最好用途，是被用作科研。搜索學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫，各級(jí)疾控中心每年產(chǎn)生的科研論文，不少于同級(jí)的三甲醫(yī)院。
在最近的新冠疫情中，中國疾控掌門人的論文風(fēng)波，其實(shí)也深深源于這一機(jī)構(gòu)的基因：重科研而非公共衛(wèi)生緊急處置。而它的對(duì)標(biāo)美國CDC，恰恰是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中極為強(qiáng)勢(shì)的吹哨者，全國重大疾病的應(yīng)急處置中心。
因此，在中國的政府架構(gòu)中，對(duì)應(yīng)急公共衛(wèi)生的處置存在一定的職能沖突：部門立法的《傳染病防治法》賦予國家衛(wèi)健委官方吹哨者地位，衛(wèi)健委依賴于國家疾控實(shí)現(xiàn)這一職能，而后者是一個(gè)科研主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。另一邊，本屆政府改革的成果之一的應(yīng)急管理部空有資源、經(jīng)驗(yàn)和體制卻無緣置喙，也缺乏相應(yīng)的專業(yè)人士。造成在政府的傳染病預(yù)警體系中，實(shí)際職能的落實(shí)存有缺位。
因此，疾控中心的職能配備和日常激勵(lì)如何協(xié)調(diào)，是徹底導(dǎo)入應(yīng)急事務(wù)管理體系，疾控退位成為專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)？還是成長(zhǎng)為美國CDC那樣的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“應(yīng)急事務(wù)部”，有待觀察。
社會(huì)輿情之三，是主張給予中國疾控中心更大權(quán)力，令其在行政、技術(shù)兩方面均能貫穿到底，對(duì)其之下的三級(jí)疾控中心實(shí)施真正的管理。與之對(duì)應(yīng)，直接將疾控體系升級(jí)，從衛(wèi)健委體系中剝離出來，設(shè)立獨(dú)立的疾控局，實(shí)現(xiàn)條條的垂直管理，在衛(wèi)健委之外自成一套行政體系，類似國家藥監(jiān)局體系。
然而，中國疾控的“3+1”體系，有其歷史成因。此外，簡(jiǎn)單以單一垂直的組織管理架構(gòu)，作為解決一切難題、推動(dòng)改革前行的處方，也忽略了政府組織管理的復(fù)雜性。即便在一個(gè)垂直的行政管理體系之中，依然存在各級(jí)間的上下溝通、部門間的平行協(xié)調(diào)。而這個(gè)垂直的行政管理體系，亦須與其他政府體系溝通協(xié)調(diào)。尤其是當(dāng)遭遇新冠疫情這樣的突發(fā)重大事件，必須以全社會(huì)的動(dòng)員來應(yīng)對(duì)，任何部門，哪怕是重中之重的疾控部門，亦無力單獨(dú)應(yīng)對(duì)。
疫情過后，中國疾控體系將往何處去？決策層將以何種思維主導(dǎo)改革？改革又將如何具體實(shí)施？
公眾拭目以待。
無論如何，改革勢(shì)在必行。
